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淺議當前司法建議回復率低的原因和完善對策
作者:劉黎明   發布時間:2015-11-27 10:22:55


    引言

    隨著社會的發展和進步,社會生活不僅在社會經濟生活方面表現出日趨多元化、多樣化、多面化的特點,而且存在的社會問題層出不窮。國家每年都有很多法律或者修正案在不斷的頒布出臺,但仍有一些問題是法律的死角,特別是在法院的實際審判工作當中。問題是隨時產生的,而法律只能是實際問題發生后的產物,這就促進了司法建議工作的產生和不斷完善。而司法建議是法院能動司法,有效化解社會矛盾糾紛、提高社會管理水平的重要司法服務手段,是法院審判職能的延伸,對于保障經濟社會平穩較快發展,促進社會和諧穩定發揮著重要的作用。為了更好地做好這項工作,筆者將結合所在法院司法建議工作的基礎上,針對目前司法建議工作的普遍情況,闡明法院司法建議工作存在的主要問題,剖析目前司法建議實效性不高的原因,并提出若干加強司法建議工作的建議與對策。

    一、當前司法建議工作的基本情況

  2011年以來,筆者所在法院加大對司法建議工作的重視力度,在法院內部進一步改進司法建議的工作機制。首先,明確了各部門的職能。確定由辦公室統一主管司法建議工作,負責組織、協調、指導、督促、檢查各審判庭的司法建議工作,并規定了各審判庭和綜合部門的基本職責,在分工協作的基礎上形成合力,完善司法建議的管理機制。其次,形成了較為規范的程序。司法建議分為制作、審核、發送、登記等程序,案件承辦人制作的司法建議書經分管領導審核簽發后,以法院的名義向被建議單位發送,同時設專人負責司法建議的文號管理工作,對發送的司法建議書進行登記備案。最后,制訂了有關的績效考核標準。提高了法官發送司法建議書的意識,強化了各審判庭司法建議工作的力度,加強了司法建議的實效性。在績效考核辦法中規定,各業務庭室書面司法建議做到一事一建議,件件有結果。雖然司法建議工作已有了較大的改進,但仍存在著質量不夠高、反饋落實率較低等情況,司法建議工作還有較大的完善空間。

    二、司法建議的作用

  司法建議作為法院積極承擔社會責任、延伸審判職能的重要形式之一,近年來已經得到普遍的應用,成為符合社會發展的趨勢、立法的精神、公眾的期待,并推動社會管理創新的有效途徑。各地法院也紛紛開展司法建議工作,為維護社會和諧穩定積極建言獻策。以人民法院的實踐經驗來看,司法建議具有非常重要的作用。首先,司法建議促進公安司法機關之間的配合,提高工作效率。常說公檢法不分家,法院要實現審判職能,往往要依靠公安機關和檢察機關的配合。針對案件審理過程中出現的問題,法院向司法機關提出的司法建議也更具有針對性和現實性。其次,司法建議促進法院與行政機關之間的互動,為人民群眾服務。法院面對的案件當事人不僅包括普通群眾,還包括國家行政機關。隨著人們法律意識的增強,為保護自己的合法權益,行政案件逐漸增多,就產生了法院與行政機關的互動。作為共同為人民群眾服務的部門,法院與行政機關都有著共同的目的,因此將強與行政機關的聯系,可以促進行政行為合理性和規范性,保障人民群眾的合法權益。最后,司法建議促進法院與金融機構的協作,減少法院辦案難題。在長期的審判執行業務過程中,盡量縮短辦案期限,保護當事人利益,是法院追求的宗旨。

    三、司法建議工作在司法實踐中面臨的困境

  (一)司法建議缺乏法律效力。提出司法建議不是法院的職責,只是法院積極履行社會責任的一種手段,被建議單位可以采納也可以不采納。但就司法建議的內容來說,一定是經過深思熟慮,是對社會管理有效的方法,只是因為司法建議不具有法律約束力,致使許多被建議單位不重視、不思考、不采納,使司法建議流于形式,不能發揮應有的作用。再加上司法建議缺乏強大的約束力。其效用的好壞完全取決于被建議單位的“心情”,取決于被建議單位領導的重視程度。即使司法建議提出的問題再有針對性,能否發揮作用仍取決于被建議者的態度。“無約束力”的司法建議遭遇被建議單位的“傲慢與偏見”,導致司法建議的功能未能充分發揮。

    (二)司法建議方式相對單一。從建議書的內容來看,司法建議都是以一案一建議的形式制作發送。結合法院審判工作的實際情況,目前司法建議以一案一建議形式制作發送較為適合。在未來各方面條件成熟后,可以向司法建議工作先進法院學習,突破一案一建議的方式,針對一段時期內審判活動中發現的普遍性問題,嘗試制作發送綜合性司法建議,做到個案建議與綜合性建議并舉。

  (三)司法建議缺乏規范性。司法建議從格式到內容,缺乏統一的規范,有很大的隨意性。而且針對案件出現的問題不做進一步的調查研究,往往缺乏普遍性,致使司法建議質量不高,使得司法建議起不到良好的社會效果,還浪費了法院與被建議單位的時間。

  這首先表現在司法建議書的形式與內容不規范,司法建議書本身形式與內容的不規范主要表現在:一些司法建議書格式不夠規范、嚴謹,同一個法院發出的司法建議書的格式都不統一。有些司法建議書未詳細描述案情,或描述案情時遺漏關鍵情節,提出問題時說理不充分,或沒有證據支持提出的論點。一些司法建議的內容空洞,只是空泛地建議某單位加強管理、加強對職工的學習和培訓等等,未提出可執行、可操作的建議,對被建議單位沒有什么幫助。

  其次,發送司法建議的程序不嚴格。目前,法官選擇什么樣的問題,如何選擇問題,比較隨意。個別法官為了完成任務,盡挑一些與之聯系較多、溝通容易的單位發送司法建議,建議內容空洞,并要求被建議單位也發出敷衍的復函。撰寫出司法建議書后,一些法官未詳細了解被建議單位的詳細地址和具體負責部門就草率寄出司法建議書,司法建議書可能就因此如石沉大海。發出司法建議后,一些法官自認為完成任務,對被建議單位的反映不聞不問。可見,目前法院發送司法建議的程序不嚴格、具有隨意性,包括撰寫司法建議書前的準備程序、司法建議書內容的審核程序、司法建議的發送程序和司法建議發送后的跟蹤督促程序不規范。

  最后,司法建議書的質量有待進一步提高。司法建議書本身的質量是影響司法建議落實情況的因素之一。有些司法建議的內容空洞,針對性不強,提出的建議過于原則或缺乏可行性,被建議單位難以據此整改落實;有些司法建議對事實的敘述過于簡單,說理不充分,難以被有關單位采納;有些建議書格式不夠規范嚴謹,也未附上具體聯系方式等。司法建議書的種種不足都會在很大程度上影響被建議單位采納司法建議的積極性。

  (四)司法建議缺乏主動性,缺乏對司法建議工作的整體規劃和規范。許多法官針對案件問題提出的司法建議只是應付工作需要,并沒有真正的從為人民服務的角度出發,致使建議的質量不高,缺乏主動性。其實,在審判實踐過程中會發現許多問題,也許一次的司法建議就可以避免今后的審判中面臨同樣的問題,但因法官沒有重視司法建議的作用,往往導致實踐中的重復問題。要切實提高司法建議工作的質量,就需要從整體著手對未來的司法建議工作進行規劃,同時建章立制,明確各部門及相關人員的職責,規范司法建議工作的各個環節,為司法建議工作提供堅實的物質制度保障。目前,雖然法院在績效考核辦法中對司法建議工作做了初步的規定,但對司法建議工作仍缺乏一個整體的規劃和專門性的規章制度。這在一定程度上導致了目前司法建議工作在制作、發送、監督等各個環節上的不規范,也限制了司法建議質量的進一步提高。

  (五)法院的熱情與被建議單位的漠然存在較大反差。近年來,法院對司法建議工作愈發重視,司法建議制發數量逐年增加。但與制發單位熱情高漲相反,部分被建議單位對司法建議反應冷淡,導致司法建議反饋率始終不高。司法建議的反饋率不高,其中雖有制發單位司法建議制作質量不高,建議缺乏針對性等原因,但被建議單位法律意識不強,對法院該項工作存在抵觸心理等也是一方面原因。另外,司法建議的社會宣傳不夠,社會認知度不高也是造成這一狀況的原因之一。

    (六)缺乏必要的跟蹤監督機制。發送司法建議后,法院常常沒有建立必要的跟蹤監督機制,完全依靠被建議單位的自覺去解決問題,由于司法建議本身沒有法律強制力,被建議單位又往往對司法建議存在一定的抵觸心理,導致司法建議往往最終難以得到反饋落實,作用難以得到真正發揮。

    四、提高司法建議回函率的建議與對策

  在當前審判任務日益繁重的背景下,法官基于社會責任心抽出寶貴的時間向一些單位發出司法建議,大多數的結果是,建議沒有引起重視或者被擱置,本有望及時化解的矛盾久拖不決,矛盾越積越大,甚至積重難返,日后解決起來成本更高。被建議單位對司法建議的漠視使得司法建議這一良好的制度形同虛設,同時,一些單位尤其是行政機關也由此失去了查找不足、提高工作質量、改進作風的良機。因此,我們認為有必要進一步完善司法建議制度,逐步提高司法建議的回應率。從司法實踐相比較可以看出,關于司法建議的法律規定已經遠遠滯后。

  為此,筆者建議:(一)進一步增強司法建議工作重要性的認識。人民法院作為國家審判機關,應當努力為構建社會主義和諧社會提供司法保障和司法服務,積極開展司法建議工作就是其中的一項重要內容。各級人民法院要進一步提高認識,高度重視司法建議工作,將司法建議工作納入工作的整體規劃中,不斷強調開展司法建議工作的重要性,提高整個法官隊伍對做好司法建議工作的責任意識。對于開展司法建議工作成效明顯的部門要予以通報表彰,強化優秀司法建議的示范作用,營造開展司法建議的良好工作氛圍。在法律上對司法建議作出更全面、更詳細的規定。可以通過修改民事、行政、刑事三個訴訟法,明確規定司法建議的適用范圍、被建議單位的回應義務以及對司法建議不作為的法律責任等。另外,最高人民法院可下發相應的司法解釋,規范司法建議統一格式和發送程序。

    (二)加強司法建議工作的宣傳力度。法院和有關行政機關、新聞媒體應加強對司法建議的宣傳工作,宣傳司法建議的法律規定與社會效果,讓公眾了解司法建議的真正目的、作用,消除一些人對司法建議的不解與抵觸心理,提高法院司法建議的回應率。通過宣傳,使社會和公眾了解司法建議其實是實現“司法和諧”的重要載體,是締造和諧司法環境的潤滑劑:既能有針對性地指出行政機關等部門行政執法中存在的問題,有效督促行政機關依法行政,從而更好地保障公民合法權益;又能完善私人企業的內部管理秩序和對外經營活動,促進社會主義市場經濟的良性運轉,保障社會的和諧發展。鑒于當前被建議單位對司法建議的認識存在一定誤區,可進一步擴大對司法建議的宣傳,取得全社會對司法建議工作的理解與支持,有利于更好地開展司法建議工作。為此,要進一步取得各級黨委和政府對法院司法建議工作的支持,以加強對司法建議工作的輿論宣傳,法院自身也應通過各種形式宣傳司法建議的積極作用,讓更多的人了解和關注司法建議,擴大司法建議的社會效果。

    (三)進一步規范司法建議書的形式。統一文號、標題、字體和字號,把司法建議書制作成嚴謹的法律文書。在司法建議書尾部注明承辦人的姓名、聯系電話以及復函的接收地址和接收人。進一步提高司法建議書的質量:要求承辦人敏銳地發現深層次存在的問題,結合審判案件或執行案件的具體情況,有針對性地提出建議。司法建議書對案情的介紹應當詳細具體,但要注意保護當事人的個人隱私和商業秘密。司法建議書應言之有物、論證充分,必要時應當引用相關法律規定。提出的建議應當具有可執行性,可供被建議單位參考或采納。嚴格司法建議的發送程序、健全相關機制,對司法建議書的內容進行嚴格審核,使得司法建議書需經過審核后才能發出;向級別較高的行政機關或其他單位發出的司法建議,或針對重大敏感問題發出的司法建議,應當報主管副院長審核;針對問題迫在眉睫、需要盡快解決,承辦人可以在案件審理過程中發出司法建議;司法建議一般以司法建議書的形式寄出;寄送司法建議書前,承辦人應先與被建議單位聯系,以確認司法建議書的接收方式與接收地址,被建議單位為案件一方當事人的,承辦人可以通知該單位派人來領取建議書。在案件審理過程中,被建議單位在法院參加訴訟時,承辦人針對緊急的問題可以口頭向被建議單位發出司法建議,但需記入筆錄。針對重要問題,法院除了向被建議單位本身發司法建議書,還應同時向具有監督職責的相關單位發司法建議書,以促進司法建議的效果的實現。對未做出回應的被建議單位,承辦人應當主動與被建議單位聯系,必要時進行回訪,了解相關情況。發現被建議單位仍然繼續錯誤、對存在問題聽之任之的,法院可向其上級單位通報,請其予以督促、檢查。

  (四)及時調整司法觀念,以司法建議的合理定位為導向。司法機關通過案件審理發現社會問題、解決社會問題的嘗試,它克服了司法被動主義的缺陷,是人民法院實踐司法能動主義的一種方式。司法建議是法院積極承擔社會責任、延伸服務空間的形式之一。將司法建議定位于“服務”,法院發送司法建議時,將自己作為服務者,而非管理者;注意建議的中肯合理,避免建議吹毛求疵;考慮被建議單位的立場和感受,注意建議的語言藝術等,從而以真心誠意的服務,獲得被建議單位的理解和支持。同時應建立司法建議制度機制,司法建議在缺乏法律強制力的情況下,不可能更好的實現參與社會管理的作用,因此賦予司法建議以法律效力是社會主義法治國家的必然結果,由此而樹立人民法院的司法權威。人民法院也應該建立相關的司法建議管理部門,可以不用專門設置人員和機構,但要有專門的負責人員,使司法建議工作更好的落到實處。積極主動的發現案件審理過程中出現的普遍性問題,認真調查研究,提出可行性的解決方案,形成司法建議。一方面可以減少今后案件中出現類似的問題,維護當事人的合法權益,另一方面可以促進各行政機關之間的配合,更好的為人民服務。

  (五)個案建議與類案建議相結合,以科學可行的建議內容為基礎。發送司法建議,既要注重根據審理和執行個案中發現的有關單位在規章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大問題,從微觀角度提出堵塞制度漏洞、改進工作方法、杜絕類似糾紛再次發生;也應注重以點帶面,總結提煉,針對某一時期、某類案件反映的普遍性、傾向性問題,涉及全局工作的熱點難點問題,從宏觀角度提出系統解決問題的對策建議,做到司法建議既“對癥下藥”又“登高望遠”。

  (六)發送建議與推動落實并重,以扎實靈活的工作方式為載體。在司法建議工作中堅持發現問題與解決問題并重。在排查問題、剖析原因的同時,注重建議、對策、措施的具體可操作性,注意主動服務與溝通交流并重。當法院對擬提出的問題或建議把握不到位時,先行與被建議單位進行溝通,以保證司法建議的合理性和可行性,同時體現法院對被建議單位的尊重。堅持發建議與聽反饋、做回訪并重,進一步加強司法建議的督促回訪。要制定定期回訪制度,對于超過一定期限仍未收到反饋的司法建議,承辦法官要主動與被建議單位進行聯系,可以通過召開座談會、實地回訪等方式進行互動交流。回訪考察可以了解被建議單位不予以回復的原因以及整改落實過程中存在的困難,在溝通中減少被建議單位的對立情緒,督促被建議單位積極整改。也可以更好地了解被建議單位的實際情況,總結現有司法建議工作中存在的不足之處,為法官今后提出更具有針對性、可操作性的建議打下基礎。確保司法建議的實效。

  (七)積極實踐與建章立制共行,建立科學規范的考核激勵機制。在積極發送司法建議的同時,及時總結經驗,制定規范司法建議起草、審查、批準、送達、歸檔等程序的統一規定;建立配套激勵措施,將司法建議工作納入崗位目標考核,確立司法建議工作的監督考核、評比獎懲等工作機制。進一步探索司法建議工作的信息化管理,為推動司法建議工作的長效機制建設奠定基礎。切實推動司法建議工作的制度化、規范化、長效化,就要從整體上對司法建議工作作出規劃,制定有關司法建議工作的規章制度,對司法建議的性質、適用范圍與對象、各部門工作職責、司法建議制作程序、行文格式及內容結構、審核程序、發送程序、登記備案程序、跟蹤監督機制、考核機制等各方面內容作出明確的規定。同時建議上級人民法院從更高的層面對司法建議工作進行統籌規范,統一制作適用于法院司法建議工作的規范性意見,加強對基層法院司法建議工作的指導。建議高級人民法院在條件成熟時,統一構建全省法院司法建議工作的網絡信息平臺,使各法院之間互相促進,實現法院司法建議工作的集約化運作,切實提高法院系統司法建議工作的質量和效果。在今后的考核標準上,應注重對司法建議書質量及反饋落實情況的考察,將考核重心從數量、復函數轉到質量和實效上,采取區別得分制,制作質量高的司法建議、有實際效果的司法建議應得到更高的考核分數。在法院內部開展優秀司法建議的評比工作,提高對優秀司法建議的獎勵力度,激勵法官隊伍制作更多優秀的司法建議。

   (八)進一步加強司法建議工作的培訓力度。目前,理論界對司法建議的研究較少,司法建議工作尚缺乏較為成熟的理論指導。要提高司法建議的質量,就要在司法實踐中積極探索,善于總結,切實增強法官開展司法建議的業務水平。建議有關部門在年度的業務培訓中增加司法建議工作的培訓內容。在法院內網上傳優秀的司法建議文書,供法官相互之間參照、學習。定期組織法官對司法建議工作進行交流,邀請優秀的司法建議制作者撰寫心得體會,發揮示范引導作用,提高法官隊伍制作司法建議書的能力。

                              結語

    司法建議是法院能動司法,有效化解社會矛盾糾紛、提高社會管理水平的重要司法服務手段,是法院審判職能的延伸,對于保障經濟社會平穩較快發展,促進社會和諧穩定發揮著重要的作用。因此,我們要更好地做好這項工作,司法建議工作成為促進行政行為合理性和規范性,保障人民群眾的合法權益的有效載體。

  (作者單位:河北省孟村回族自治縣人民法院)



責任編輯: 胡冰陽

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