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老同志調解員機制探索
——來自廣德法院的實證研究報告
作者:安徽省廣德縣人民法院黨組成員、副院長 張軍   發布時間:2019-03-11 15:39:44


  摘要:訴訟案件的不斷攀升、案多人少的現實壓力及自身制度所具有的優越性等因素,使得多元化糾紛解決機制應運而生。特邀調解是多元化糾紛解決機制發展、深化衍生而來的新手段,而我院老同志調解員制度是特邀調解的形式之一。通過訪談、量化分析等手段,課題組對老同志調解員制度自2016年啟用以來運行的現狀、工作的成果及存在的問題進行研究,尋求解決措施,進一步完善老同志調解員制度,加強訴訟與非訴訟糾紛解決方式的有效銜接,更好地為人民服務。

  關鍵詞:多元化糾紛解決機制 特邀調解 老同志調解員機制

前言:

一、研究背景

當前,國內外形勢正在發生深刻復雜變化,我國發展仍處于重要戰略機遇期,前景十分光明,挑戰也十分嚴峻。社會矛盾頻發,作為矛盾集中地的法院面臨著較大的壓力。充分發揮好多元化糾紛解決機制的效用,對緩解“案多人少”的現實壓力、和諧群眾關系及維護社會穩定等方面都具有積極作用。我院老同志調解員制度是特邀調解的形式之一,也是多元化糾紛解決機制的衍生手段。

二、研究目的

考察老同志調解員制度的運行狀況,發現問題并找尋解決措施,促進老同志調解員制度的良性發展。

三、研究時間

20183月至201811月。

四、研究方法

1、訪談:與老同志調解員面對面訪談、隨機抽取100件案件的當事人進行電話訪談;2、量化分析:從審管辦調取案件數據進行數據分析。

正文:

清晨,民政局門口一行四人的獨特搭配引起注意。此次,正是廣德法院老同志調解室的兩名調解員陪同已離異夫妻胡某(男)與梅某(女)辦理他們的第二次復婚手續。20171130日,梅某就離婚后財產糾紛將胡某訴至法院。之前夫妻二人的第二次離婚過程中,梅某擁有女兒的撫養權,放棄了應得房產。但離婚后不久,女兒不幸查出尿毒癥,生活的重擔不停得壓向梅某。為了女兒的醫療費,梅某訴至法院希望取得應得房產。我院老同志調解員經過溝通,了解到,夫妻二人依然有感情基礎,離婚的主要原因在于日常的生活瑣事爭吵。在老同志調解員的調解下,胡某與梅某有了復合意愿,打算共同照顧生病的女兒。因雙方經歷了離婚、復合、再次離婚,對于再次復合稍顯羞澀,胡某笑言“民政局的工作人員都認識我們了,不好意思去了”,這就出現了文章開頭提到的場景。后續的回訪情況反饋,胡某梅某一家現在生活美滿。老同志調解員制度,2016年在我院啟用以來,運行至今在緩和矛盾、解決糾紛、優化司法資源配置等多方面都發揮了積極作用。 

一、緣起:特邀調解

老同志調解員作為特邀調解員,是特邀調解的形式之一。 

2016628日發布、71日開始施行的《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》第一條對特邀調解下了定義:特邀調解是指人民法院吸納符合條件的人民調解、行政調解、商事調解、行業調解等調解組織或者個人成為特邀調解組織或者特邀調解員,接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法進行調解,促使當事人在平等協商基礎上達成調解協議、解決糾紛的一種調解活動。特邀調解,是多元化糾紛解決機制發展、深化衍生而來的新形式、新手段,健全了多元化糾紛解決機制,同時加強了訴訟與非訴訟糾紛解決方式的有效銜接。特邀組織包括人民調解組織、行政調解組織、商事調解組織、行業調解組織及其他具有調解職能的組織;特邀調解員包括人大代表、政協委員、人民陪審員、專家學者、律師、仲裁員、退休法律工作者等符合條件的個人。特邀調解主要包括兩種調解方式:委派調解與委托調解。根據《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》第十一條、第十九條、第二十條、第二十一條、第二十七條的規定,兩種調解方式在發生時間、期限等各方面都存在差異,具體情況詳見表

表一  委派調解與委托調解主要區別

調解

方式

時間

達成調解協議

未達成調解協議

調解期限

委派

調解

登記立案前

協議送達雙方當事人并提交人民法院備案。當事人可依民事訴訟法、人民調解法等法律申請司法確認。當事人申請司法確認的,由調解組織所在地或委派調解的基層人民法院管轄。協議自雙方當事人簽名、蓋章或捺印后生效。當事人就調解協議的履行或內容發生爭議的,可向人民法院提起訴訟,人民法院應當受理。一方當事人以原糾紛向人民法院起訴,對方當事人以調解協議提出抗辯的,應提供調解協議書。經司法確認的調解協議,一方當事人拒絕履行或未全部履行的,對方當事人可向人民法院申請執行

當事人的起訴狀等材料移送人民法院;當事人堅持訴訟的,人民法院應當依法登記立案

調解期限為30日。但是雙方當事人同意延長調解期限的,不受此限

委托

調解

登記立案后或在審理過程中

特邀調解員應當向人民法院提交調解協議,由人民法院審查并制作調解書結案。達成調解協議后,當事人申請撤訴的,人民法院應當依法作出裁定。調解協議根據相關法律規定確定生效時間

轉入審判程序審理

適用普通程序的調解期限為15日,適用簡易程序的調解期限為7日。但是雙方當事人同意延長調解期限的,不受此限。延長的調解期限不計入審理期限

二、機制:特邀調解員以委派調解的方式進行調解活動

我院老同志調解員隊伍現由3名成員組成:本院退休法官、司法局退休干部以及黨校退休教師。3名調解員具有豐富審判經驗及社會閱歷,有較強的協調處理問題的能力、語言表達能力,公道正派、品行良好、耐心細致,熱心調解。我院老同志調解員制度采用委派調解的方式,立案庭收案之后,對于標的額不大、爭議不大且事實清楚的案件先不予立案,取得當事人同意之后,交由老同志調解員進行疏通、引導。硬件設備支持方面,我院設有專門的老同志調解辦公室,調解員聯系申請人、被申請人到院進行調解工作。根據個案的具體情況,老同志調解員也會主動邀請鎮、村、社區人民調解員、人民陪審員參與案件調解,從事實分析、情理分析、心理分析等多角度入手,化解矛盾糾紛。軟件人力支持方面,我院配備了法官、法官助理為老同志調解員提供法律咨詢與幫助。

三、成效:工作成果及效用

2016年成立老同志調解工作室開展調解活動以來,截至20181125日,我院共受理多元調解案件1974件,審結1688件,結案率高達85.51%394件案件達成調解協議,其中63件當場履行。具體情況如表

表二  廣德法院老同志調解工作成果

受理

結案

未結

結案率

達成調解協議

當場履行

1974

1688

286

85.51%

394

63

(單位:件)

老同志調解員制度的穩步展開,在很多方面都發揮了積極效用:

(一)案結事了

有利于實現案結事了,緩和社會矛盾。糾紛解決機制包括私力救濟、社會救濟及公力救濟,訴訟是矛盾糾紛解決的最后一道防線,在矛盾糾紛解決中預防>化解>訴訟解決。老同志調解員制度的運行,案件在訴前進行分流,由調解員進行溝通,化解雙方的矛盾,避免雙方處于尖銳的對立狀態。此外,老同志調解員有著豐富的社會閱歷,常言道“家有一老,如有一寶”,選拔出的老同志調解員本身性格也較為耐心熱情,達成的結果對于雙方當事人更易平和接受,有利于實現案結事了,緩和社會矛盾,維護社會穩定。同時,也符合最高院確定的新時期民商事審判工作“能調則調,當判則判,調判結合,案結事了”十六字指導原則。

(二)訴調分離

老同志調解員制度,一定程度上可以實現實現訴調分離。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第六十七條規定:在訴訟中,當事人為達成調解協議或者和解的目的作出妥協所涉及的對案件事實的認可,不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據。老同志調解員制度由調解員在訴前進行調解,在主體與程序兩方面都實現了訴調分離,阻止了信息向審判階段流動,有利于實現公平正義。當然,從當事人利益出發也有例外情形,后文會進行闡述。 

(三)滿足需求

滿足人民群眾多元、快速解決糾紛的需要。在當代社會,“時間就是金錢”這句諺語,不再只是單純的比喻,早已發展成實實在在的“時間戰就是金錢戰”。分分秒秒的社會資源流動與轉化,人們的生活節奏不斷在加快。老同志調解員制度針對的是標的額不大、爭議不大且事實清楚的案件,這些案件進入訴訟程序之后花費的人力物力可能會出現失衡。老同志調解員制度的出現滿足了這部分人群的需求。

(四)緩和關系

緩和群眾與法院的關系。當前,國內外形勢正在發生深刻復雜變化,我國發展仍處于重要戰略機遇期,前景十分光明,挑戰也十分嚴峻,處于全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期①。社會矛盾層出不窮,作為救濟的最后一道防線,法院可以看作是矛盾的集中地、風暴眼。另外,法院給社會的印象也偏于冷硬,法與情的關系一直是社會討論的熱點話題。老同志調解制度的建立與發展,也在一定程度上給法院添上一筆“人情味”,更接地氣,和諧群眾與法院之間的關系,更有利于法院工作的開展,維護社會的穩定,同時對于“讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義”也有積極意義。

(五)緩解壓力

緩和“案多人少”的現實壓力,優化司法資源配置。根據2013-2017年數據統計可看出,近五年來我院受理案件數量逐年穩步上升。且隨著全面落實司法責任制的進一步推進,立案登記制和員額法官制的落實,法院的辦案壓力會越來越大。截至20181125日,2018年我院員額法官人均辦案量達240件,訴訟案件方面,辦案量最高的法官案件數達到328件,6名員額法官辦案數超過三百件。 “案多人少”的問題短時間內很難解決,老同志調解員制度的建立,在訴前對案件進行了一定的分流,使有限的司法資源得到更為合理的配置。另外,根據最高院2016628日發布的《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》二十三條的規定“探索無爭議事實記載機制。調解程序終結時,當事人未達成調解協議的,調解員在征得各方當事人同意后,可以用書面形式記載調解過程中雙方沒有爭議的事實,并由當事人簽字確認。在訴訟程序中,除涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權益的外,當事人無需對調解過程中已確認的無爭議事實舉證”,對于無爭議事實的舉證進行了排除,節約了訴訟成本,這就是上文(二)提到的訴調分離的例外情形。我院五年來受理案件情況見表

  四、問題:路漫漫其修遠兮

(一)人員配備:不充足

老同志調解員隊伍人員配備不足,辦案壓力大。2016年啟用該制度以來,3名老同志調解員共受理案件1974件,人均受理約658件。老同志調解員的年紀也較大,精力方面有一定的限制。

(二)保障制度:不健全

老同志調解員的保障制度不健全。老同志調解員的選拔會注重其調解熱情,但是相應的收入和經費保障、工作評價和激勵機制的缺失與不完善并不利于老同志調解員制度的健康發展。

(三)案件范圍:不明確

老同志調解員調解的案件范圍不明確。對于特邀調解的適用范圍,《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》只提到“對于適宜調解的糾紛”,對于“適宜”并沒有進行進一步的說明,規定非常籠統、模糊。在施行過程中,規定的模糊,會導致案件門檻的不一、運行的混亂,而且極易造成權力的濫用,不利于當事人利益的保護,有礙司法公平正義的實現,也對司法的權威、司法的公信力造成一定負面影響。

(四)調解成功率:不理想

截至20181125日,老同志調解員累計結案1688件,其中394件案件達成調解協議,1294件案件未達成調解協議,調解成功率僅為23.34%

(五)群眾信賴度:不樂觀

群眾信賴度不足,配合度不高。老同志調解員制度是新興事物,群眾對其運行規則較為陌生,對其法律效力存疑。很多當事人盡管在訴前表示同意接受老同志調解,但是其后反悔的現象比比皆是,拒聽拒接電話的現象屢屢發生。老同志調解員制度也缺乏對群眾的不配合行為進行約束的相應措施,對調解員的工作帶來了極大的不便,導致后續的調解工作無法正常展開。

五、措施:吾將上下而求索

(一)老同志調解員隊伍建設

1、完善隊伍人員建設。可以設置常規的老同志調解員及流動的調解員儲備。調解的案件類型涉及多個領域,除設置常規的老同志調解員隊伍以外,可以在各行各業選拔專業退休人士作為調解員的儲備隊伍。老同志調解員在進行調解工作時,加入相關專業領域的流動調解員,既能緩解老同志調解員的辦案壓力,節省精力,同時專業人士的引入,也有利于提高案件調解的成功率,提升辦案質量;

2、加強對于老同志調解員的業務培訓。調解不僅涉及繁多的專業知識領域,同時對心理等相關領域也有相應的要求。加強對于調解員的業務培訓,進一步提升調解員的調解能力;

3、完善相關的調解員保障機制,特別是經費保障和工作激勵機制。巧婦難為無米之炊,經費保障是工作開展的有利支撐。另外,任何事情僅僅寄托于一腔熱血都很難保持長久、健康的狀態,完善老同志調解員的工作激勵機制,使其享有更多的職業成就感,有益于提升工作效率、提高工作質量。

(二)確定老同志調解員調解案件的范圍

規定制定的過于模糊,本質上就喪失了規定的意義和價值。老同志調解員制度健康發展必須確定好調解案件的適用范圍,否則會帶來一系列多米諾骨牌效應。目前,一些法院在司法實踐中,以列舉的方式明確了訴前調解的案件范圍②。《珠海市斗門區人民法院訴前調解工作規程(試行)》中第二部分對于案件范圍做出了具體詳細的規定,第十一條規定“訴前調解的案件范圍為:適宜通過調解解決的非財產型民商事案件和標的為10萬元以下的財產型民商事案件。下列案件中,原則上應當現行組織訴前調解:1、婚姻、贍養、撫養、扶養等婚姻家庭糾紛和繼承糾紛;2、道路交通事故、醫療損害等人身財產損害賠償糾紛;3、不動產相鄰關系糾紛;4、追索勞動報酬糾紛;5、不當得利、無因管理糾紛;6、民間借貸糾紛;7、買賣、租賃等合同糾紛;8本院認為適宜進行訴前調解的其他民商事糾紛”及第十二條的規定“下列案件不適宜訴前調解:1、經初步審查,可能存在損害國家利益、社會公共利益或侵害案外人利益,以及違反法律、法規禁止性規定的案件;2、確認身份關系的案件和確認財產權的案件;3、以物抵債的案件;4、需要公告送達或者境外送達的案件;5、原告起訴時申請了訴訟保全的案件;6、經人民調解組織或其他具有調解職能的組織調解過的案件;7、經仲裁機構仲裁過的案件;8、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、公司強制清算程序、仲裁司法審查程序的案件;9、其他依案件性質不適宜訴前調解的案件”,珠海市斗門區人民法院的相關規定值得借鑒。

(三)注重已辦案件的梳理歸納及反饋意見的收集

綜合分析我院截至20181125日受理的1974件多元調解案件,可以發現:民間借貸糾紛、物業服務合同糾紛、買賣合同糾紛、勞務合同糾紛、離婚糾紛案件較多,分別有:665件、595件、238件、72件及44件,其中民間借貸糾紛、物業服務合同糾紛、買賣合同糾紛在總受理案件中占比達33.69%30.14%12.06%,三種類型的案件總占比更是達到75.89%。案件類型相對較單一,對以往受理的案件進行梳理歸納,調解成功的進行成功經驗的提煉,調解失敗的也要找出其原因,前車之鑒后事之師。在案件類型較為集中、單一的情形下,這種梳理歸納更為重要、更有價值,對以后的工作具有較強的示范意義,參考價值較大。截至20181125日廣德法院老同志調解受理案件類型詳情見表

  此外,調解不同于其他糾紛解決方式,調解更注重當事人的觀感與感受,可以制作相關的調查問卷表,無論最終是否調解成功,在調解之后交由當事人填寫,探尋成功經驗,尋找失敗原由,對以后調解工作的展開進行一定的資料儲備。遭一蹶者得一便,經一事者長一智。在案件類型較為集中單一的情況下,每一個經驗的總結都是財富。

(四)加強老同志調解員制度的宣傳工作

一支雄筆抵萬金,任何制度需發揮其最大效用都離不開宣傳的鼎力支持。老同志調解員制度,作為新興的制度,可稱之為“生面孔”,群眾基礎不夠,群眾對制度的陌生感、不信賴感直接影響了對調解員工作的配合度,嚴重阻礙了調解工作的有效開展。加強老同志調解員制度的宣傳工作,我們可以做到:1、充分發揮“互聯網+”時代的便利性,運用官網、官博、微信公眾號等多渠道多平臺對老同志調解員制度進行宣傳;2、在訴訟服務大廳放置宣傳冊,方便當事人在等候立案時取閱,進入訴訟程序之前對老同志調解員制度有基本的情況了解。

余熱未盡獻,老驥不偷閑,古梅無他求,點紅暖人間。老同志調解員作為特邀調解員,以其豐富的人生閱歷及正直的品格、對調解的熱心誠心,在促進案結事了、實現訴調分離、緩和法院與群眾關系、滿足群眾快速結案需求及緩解“案多人少”現實壓力、緩解社會矛盾等發面都發揮了積極作用。從多元化糾紛解決機制的提出,到特邀調解的出現,再到老同志調解員制度的運行,工作中不斷探索新方式新手段。認識來源于實踐,實踐檢驗認識的真理性,認識與實踐相結合。茍日新,日日新,又日新,不斷創新,讓審判工作更有效運行,更好地為人民服務。堅持司法為民,公正司法,樹立司法權威,維護公平正義,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

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①習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,于2018年11月4日訪問。

②孫建榮、畢海東.我國特邀調解制度研究[J].山西省政法管理干部學院學報.2017(1):11

參考文獻:

[1]李少平.最高人民法院多元化糾紛解決機制改革意見和特邀調解規定的理解與適用[M].北京人民法院出版社,2017

[2]粱思怡.我國特邀調解制度存在的問題及對策[J].懷化學院學報2018(2):78-81

[3]郝然,張榮艷.中國社會糾紛多元調解機制的新探索[J].當代法學2014(2):115-124

[4]汪瀅,粱彥濱.多元化糾紛調解機制的價值與建構[J].法制與社會2017(3):35-36




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